In questa estate infuocata, segnata dalla crisi climatica e dal riscaldamento globale, la governance dell’acqua e la mitigazione dei rischi ambientali dovrebbero occupare il primo posto nel dibattito politico.
Settimane di temperature torride, record di caldo infranti e fiumi ridotti a corsi di ghiaia hanno provocato una delle crisi idriche più gravi degli ultimi anni. Già all’inizio di agosto l’Autorità di bacino distrettuale del fiume Po aveva dichiarato per tutta l’area una severità idrica «alta», cioè il livello più grave della scala che gli osservatori usano per classificare la disponibilità d’acqua.
Ma la siccità che il nostro Paese sta attraversando non è solo un problema meteorologico: è, prima di tutto, una questione politica e infrastrutturale. Di fronte a sorgenti che si esauriscono e razionamenti idrici sempre più frequenti, una domanda diventa vitale per il nostro futuro: come stiamo gestendo la risorsa più preziosa che abbiamo?
La risposta sta nella governance dell’acqua pubblica, un sistema complesso in cui si incrociano il diritto universale all’oro blu, la necessità di investimenti miliardari e la difesa dell’acqua come bene comune sottratto alle logiche del profitto.
1. Cosa si intende per governance dell’acqua pubblica
La governance dell’acqua pubblica definisce le regole, le istituzioni e i processi con cui lo Stato e gli enti locali gestiscono una risorsa preziosa e insostituibile come l’acqua. L’obiettivo principale è garantire un accesso equo e sostenibile alla risorsa, considerata un bene comune essenziale, fuori dalle regole del profitto. Le quattro sfide cruciali per la governance del futuro
Per valutare l’efficacia di un modello di gestione pubblica non basta guardare alla forma giuridica del gestore. La vera governance si misura sulla capacità di rispondere a quattro sfide epocali:
– Investimenti infrastrutturali: ammodernare una rete idrica nazionale spesso obsoleta è la priorità assoluta per azzerare gli sprechi e fermare le perdite occulte nel terreno.
– Cambiamento climatico: gestire la risorsa significa oggi pianificare in anticipo le risposte a eventi atmosferici estremi, alternando la gestione di siccità prolungate a quella delle piogge torrenziali.
– Tariffe e accessibilità: la governance deve trovare un equilibrio etico ed economico delicatissimo, garantendo prezzi equi e accessibili a tutti i cittadini e coprendo, al contempo, gli enormi costi di manutenzione, depurazione e potabilizzazione.
– Tutela ambientale: difendere l’acqua al rubinetto significa prima di tutto proteggere le sorgenti naturali e le falde acquifere dall’inquinamento industriale e dai fitofarmaci dell’agricoltura intensiva.
I tre modelli di gestione
– In-house providing: l’ente pubblico (es. il Comune) gestisce il servizio tramite una propria azienda totalmente pubblica.
– Aziende speciali: enti di diritto pubblico senza scopo di lucro che gestiscono il servizio idrico per conto della comunità.
– Società a partecipazione pubblica: aziende in cui il capitale è interamente in mano a enti locali, ma che operano con logiche di efficienza privatistica.
2. L’architettura giuridica nazionale: dal SII alla governance evoluta
In Italia la gestione operativa si basa sul modello del Servizio Idrico Integrato (SII), introdotto dalla legge 36/1994 e attualmente disciplinato dal d.lgs. 152/2006, che ne ha recepito la definizione unitaria e il modello organizzativo per ambiti territoriali ottimali. Il SII copre l’intero ciclo: dal prelievo alla potabilizzazione, fino alla depurazione e al riuso delle acque reflue.
La governance dei servizi idrici integrati si fonda su un’architettura multilivello che integra la dimensione ambientale, economica e sociale della risorsa, in attuazione della Direttiva Quadro 2000/60/CE e del d.lgs. 152/2006 (Codice dell’Ambiente). Questa «governance evoluta» punta a superare la frammentazione gestionale preesistente e a realizzare un governo unitario e sostenibile del ciclo idrico.
2.1 Ambiti Territoriali Ottimali ed Enti di Governo
L’ art. 142 d.lgs. 152/2006 ripartisce le competenze su tre livelli :
– lo Stato attraverso il Ministero dell’Ambiente e l’ARERA — l’autorità nazionale che approva le tariffe e definisce i livelli di qualità del servizio;
– le Regioni, per il governo del territorio, la delimitazione degli ATO e la pianificazione;
– gli Enti locali che, esclusivamente attraverso l’ente di governo dell’ambito, svolgono «le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo».
Il cardine della governance è l’organizzazione per Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), delimitati dalle Regioni. L’art. 147, comma 1, d.lgs. 152/2006 stabilisce che «i servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni» e che «gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all’ente di governo dell’ambito», al quale «è trasferito l’esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche».
Ai Sindaci non è consentita l’adozione di provvedimenti unilaterali in materia: la giurisprudenza ha annullato ordinanze sindacali che pretendevano di imporre al gestore forniture predeterminate, ritenendo che la ripartizione della risorsa debba avvenire «in maniera imparziale e equa attraverso l’ente di governo dell’ambito» (TAR Lazio, n. 11420/2017; TAR Lazio, n. 12368/2017).
2.2 Gli strumenti di pianificazione integrata
La governance evoluta dovrebbe realizzarsi, secondo il Legislatore, attraverso una pianificazione a più livelli, coordinata e integrata:
a) Il Piano di bacino distrettuale e il Piano di gestione del bacino idrografico. L’art. 63 d.lgs. 152/2006 istituisce in ciascun distretto idrografico l’Autorità di bacino distrettuale, ente pubblico non economico che elabora il Piano di bacino e il piano di gestione previsto dalla Direttiva 2000/60/CE, la Direttiva Quadro Acque. L’Allegato 4 alla Parte Terza del Codice dell’Ambiente prescrive che i piani di gestione contengano: la sintesi delle pressioni e degli impatti significativi, gli obiettivi ambientali, il programma di misure (comprese quelle per il recupero dei costi, i controlli sull’estrazione, le misure per prevenire l’inquinamento accidentale) e la mappa delle reti di monitoraggio. Questa pianificazione consente di governare le interconnessioni dei sistemi su scala sovra-comunale, superando la logica localistica.
b) Il Piano di tutela delle acque. L’art. 121 d.lgs. 152/2006 affida alle Regioni il Piano di tutela, che contiene «le misure necessarie alla tutela qualitativa e quantitativa del sistema idrico», l’analisi economica, le misure per il recupero dei costi, il programma di verifica dell’efficacia e i dati di monitoraggio delle acque di falda. La Parte B dell’Allegato 4 prescrive: sintesi della pianificazione del bilancio idrico, misure di risparmio e riutilizzo, disciplina degli scarichi, relazione sulle iniziative per il recupero dei costi e sintesi dei piani finanziari.
c) Il Piano d’Ambito. È lo strumento attraverso cui l’ente di governo programma gli investimenti infrastrutturali e definisce il programma degli interventi, costituendo la base per la convenzione con il gestore (artt. 149 e 151).
2.3 Gli strumenti di finanza: full cost recovery e regolazione ARERA
Il principio del recupero integrale dei costi (*full cost recovery*) costituisce il fondamento economico-finanziario della governance idrica. L’art. 154, comma 1, d.lgs. 152/2006 — dopo il referendum del 2011 che ha espunto il riferimento alla «adeguata remunerazione del capitale investito» — dispone che la tariffa assicuri «la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”».
L’art. 119 d.lgs. 152/2006 impone alle Autorità competenti di tener conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi quelli ambientali, prevedendo l’attuazione di «politiche dei prezzi dell’acqua idonee ad incentivare adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente». I canoni di concessione devono tener conto dei costi ambientali e della risorsa, e le tariffe a carico dei settori civile, industriale e agricolo devono contribuire «adeguatamente al recupero dei costi».
ARERA esercita le funzioni di regolazione e controllo, definendo il metodo tariffario, le convenzioni tipo e i livelli minimi di qualità (art. 10, comma 14, d.l. 70/2011; D.P.C.M. 20 luglio 2012). La convenzione tra ente di governo e gestore (art. 151 d.lgs. 152/2006) deve prevedere l’obbligo del raggiungimento e mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario, i criteri di aggiornamento tariffario, le opere da realizzare, le garanzie finanziarie e assicurative (sulla situazione in Campania vds. infra §
2.4 Contenimento degli sprechi e formazione delle riserve
L’art. 146 d.lgs. 152/2006 impone alle Regioni di adottare «norme e misure volte a razionalizzare i consumi e eliminare gli sprechi», in particolare: migliorare la manutenzione delle reti per ridurre le perdite; installare contatori per ogni singola unità abitativa e contatori differenziati per attività produttive; realizzare reti duali per l’uso di acque meno pregiate; adottare sistemi di irrigazione ad alta efficienza; e — aspetto cruciale per la formazione delle riserve — «individuare aree di ricarica delle falde ed adottare misure di protezione e gestione atte a garantire un processo di ricarica quantitativamente e qualitativamente idoneo» (art. 146, comma 1, lett. h).
Sul piano della tutela quantitativa, l’art. 95 d.lgs. 152/2006 stabilisce che la pianificazione del bilancio idrico deve assicurarne l’equilibrio, tenendo conto «dei fabbisogni, delle disponibilità, del minimo deflusso vitale, della capacità di ravvenamento della falda». Le Regioni definiscono gli obblighi di installazione e manutenzione di dispositivi per la misurazione delle portate e dei volumi d’acqua derivati (art. 95, comma 3), e tutte le derivazioni devono garantire il minimo deflusso vitale nei corpi idrici (comma 4).
2.5 Tutela qualitativa e quantitativa dei corpi idrici
L’art. 73 d.lgs. 152/2006 enuncia le finalità della tutela integrata: prevenire e ridurre l’inquinamento, perseguire usi sostenibili e durevoli delle risorse idriche con priorità per quelle potabili, mantenere la capacità naturale di autodepurazione, mitigare gli effetti delle inondazioni e della siccità. Gli strumenti sono: obiettivi di qualità ambientale, tutela integrata degli aspetti qualitativi e quantitativi, rispetto dei valori limite agli scarichi, adeguamento dei sistemi di fognatura e depurazione, misure per la conservazione, il risparmio e il riutilizzo.
2.6 Interconnessioni, consumo responsabile e controlli
L’organizzazione per ATO, basata sull’«unità del bacino idrografico o del sub-bacino» (art. 147, comma 2, lett. a), dovrebbe sulla carta consentire di governare le interconnessioni fisiche e gestionali tra sistemi idrici. Il Piano d’Ambito e il Piano di tutela, programmando le infrastrutture di interconnessione, superando la frammentazione.
Sul fronte del consumo responsabile, l’art. 154, comma 6, prevede agevolazioni tariffarie «per i consumi domestici essenziali» e maggiorazioni per residenze secondarie e impianti ricettivi stagionali. Il d.lgs. 18/2023, attuativo della Direttiva (UE) 2020/2184, introduce il «piano di sicurezza dell’acqua» (PSA), che integra la valutazione e gestione del rischio lungo l’intera filiera idro-potabile, con obblighi di monitoraggio e prevenzione (art. 7 d.lgs. 18/2023).
Sul piano dei controlli, l’ente di governo ha facoltà di accesso e verifica alle infrastrutture idriche, anche in fase di costruzione (art. 152 d.lgs. 152/2006), e in caso di inadempienze del gestore che compromettano la risorsa o l’ambiente può intervenire in via sostitutiva, fino alla risoluzione della convenzione. Regione e, in ultima istanza, Ministro dell’Ambiente esercitano poteri sostitutivi mediante commissario ad acta (art. 152, comma 3). Ogni gestore deve dotarsi di un servizio di controllo territoriale e di un laboratorio di analisi (art. 165). Completano il sistema le funzioni di ARERA e il monitoraggio ambientale (SINTAI, ISPRA).
2.7 Sintesi
La governance evoluta del SII si regge su tre pilastri: unicità della governance attraverso gli Enti di Governo d’Ambito, che supera la frammentazione comunale; (b) pianificazione integrata (Piano di bacino, Piano di tutela, Piano d’Ambito), che coordina tutela quantitativa, qualitativa e investimenti; c)sostenibilità economico-finanziaria garantita dal full cost recovery e dalla regolazione ARERA.
Le criticità applicative riguardano principalmente il bilanciamento tra principio di unicità ed eccezioni locali, e la tensione tra copertura integrale dei costi e sostenibilità sociale delle tariffe. La direzione evolutiva, anche sotto la spinta del diritto europeo (Direttiva 2020/2184, Regolamento UE 2020/741 sul riutilizzo delle acquee da ultimo, la direttiva (UE) 2026/805 del 30 marzo 2026, importante provvedimento europeo che aggiorna e rafforza le normative sulla tutela e qualità delle acque. ), è verso un governo della risorsa sempre più basato sulla prevenzione del rischio, sul monitoraggio continuo e sulla responsabilizzazione di tutti gli attori della filiera.
La situazione in Campania: la L.R. 15/2015 a confronto con il quadro nazionale
La L.R. 2 dicembre 2015, n. 15 («Riordino del servizio idrico integrato ed istituzione dell’Ente Idrico Campano») costituisce teoricamente l’attuazione regionale della Parte Terza del Codice dell’Ambiente. La sua conformazione è stata più volte scrutinata dalla giurisprudenza amministrativa, che ne ha delineato i tratti di specificità rispetto al modello nazionale, confermandone tuttavia la complessiva compatibilità con i principi statali.
3.1 L’Ambito Territoriale Ottimale: unicità regionale e articolazione distrettuale
Modello nazionale. L’art. 147, comma 1, d.lgs. 152/2006 rimette alle Regioni la delimitazione degli ATO, che possono coincidere con l’intero territorio regionale; in tal caso, il comma 2-bis consente l’affidamento del servizio «in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane».*Modello campano.** La L.R. 15/2015 opera una scelta netta: l’ATO coincide con l’intero territorio regionale (art. 5) e l’Ente Idrico Campano è «l’ente di governo regionale, rappresentativo degli enti locali della Regione» (art. 2, comma 1, lett. d). L’ATO è poi suddiviso in ambiti distrettuali, individuati con deliberazione di Giunta regionale (art. 6). La scelta ha radici nella precedente L.R. 14/1997, i cui ambiti furono mantenuti — come precisato dal TAR Campania n. 844/2016 — senza necessità di ridelimitazione.
Punto di tensione La coincidenza ATO-Regione con contestuale suddivisione in distretti di dimensioni inferiori alle province ha suscitato contenziosi, nei quali si è sostenuta la violazione dell’art. 147, comma 2-bis. Il TAR Campania n. 4617/2018 ha respinto la censura con un’affermazione di principio rilevante: la suddivisione in distretti costituisce una «modalità meramente organizzativa» che non determina frammentazione della gestione, poiché «la responsabilità gestionale generale del servizio idrico integrato deve rimanere unitariamente in capo all’Ente d’Ambito, che conserva la titolarità esclusiva delle funzioni di gestione, ivi comprese le procedure di affidamento, il controllo sui gestori e la gestione delle convenzioni». I distretti realizzano un decentramento operativo funzionale a territori ampi e complessi, senza scalfire l’unicità della governance.
Il TAR Campania n. 2580/2019 ha ulteriormente precisato che la perimetrazione degli ATO «non deve necessariamente coincidere con i confini delle Province o delle Città Metropolitane», potendo il legislatore regionale discostarsene per ragioni di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto dei principi di unità del bacino idrografico e adeguatezza dimensionale — e che la presenza imprescindibile negli organismi di governo riguarda i Comuni, non le Città Metropolitane, per le quali «non è ravvisabile nella giurisprudenza costituzionale né nel quadro normativo una specifica riserva di competenze o funzioni fondamentali nel servizio idrico integrato».
3.2 La governance multilivello: EIC e Consigli di Distretto
Modello nazionale. Il d.lgs. 152/2006 affida le funzioni di governo agli enti locali «attraverso l’ente di governo dell’ambito» (art. 142, comma 3), configurando un unico livello decisionale per ciascun ATO.
Modello campano. La L.R. 15/2015 innesta un’architettura a due livelli:
- Ente Idrico Campano (organi: Presidente, Comitato Esecutivo, Assemblea dei Sindaci): predispone, adotta e approva il Piano d’Ambito su scala regionale (art. 149 d.lgs. 152/2006), affida per ogni ambito distrettuale la gestione del SII «sulla base delle indicazioni di ciascun Consiglio di distretto», predispone la convenzione e i disciplinari, e svolge ogni altra funzione prevista dal Codice dell’Ambiente (art. 8).
- Consigli di Distretto: approvano il Piano d’ambito distrettuale e definiscono la forma di gestione del servizio per la successiva approvazione del Comitato Esecutivo dell’EIC (art. 14).
La sentenza TAR Campania n. 4251/2025 ha ribadito questa scansione: il Consiglio di Distretto «approva il Piano d’ambito distrettuale» e «definisce la forma di gestione», ma è l’EIC che formalmente affida il servizio e stipula la convenzione.
Valutazione. Il modello campano introduce un bipolarismo funzionale assente nel quadro nazionale: le funzioni di indirizzo e programmazione sono condivise tra un livello regionale (EIC) e uno sub-regionale (Consigli di Distretto), con una tensione potenziale tra i due. La giurisprudenza ha finora ritenuto il meccanismo legittimo, ma ha censurato con decisione gli atti adottati in carenza di istruttoria economico-finanziaria adeguata (v. § 3.4).
3.3 Tabella sinottica di confronto
| Profilo | d.lgs. 152/2006 (modello nazionale) | L.R. Campania 15/2015 |
| ATO | Delimitati dalle Regioni; possono coincidere con il territorio regionale | ATO unico regionale (art. 5) |
| Sub-articolazione | Se ATO = Regione, affidamento in ambiti non inferiori a province/città metropolitane (art. 147, co. 2-bis) | Suddivisione in Distretti di dimensioni anche inferiori, ma con valenza meramente organizzativa (artt. 5-6) |
| Ente di governo | Unico per ATO, a partecipazione obbligatoria degli enti locali (art. 147, co. 1) | Ente Idrico Campano (livello regionale) + Consigli di Distretto (livello sub-regionale) (artt. 8, 13-14) |
| Piano d’Ambito | Predisposto e approvato dall’ente di governo (art. 149) | Piano d’Ambito regionale (EIC) + Piani d’Ambito distrettuali (Consigli di Distretto) (artt. 8, 14) |
| Affidamento | L’ente di governo delibera la forma di gestione e affida il servizio (art. 149-bis) | L’EIC affida «sulla base delle indicazioni di ciascun Consiglio di distretto»; obbligo di motivazione rafforzata per l’in house (art. 8, lett. b) |
| Ruolo dei Comuni | Imprescindibile (Corte Cost. n. 307/2009) | I Sindaci sono rappresentati nell’Assemblea e nei Consigli di Distretto (artt. 10, 13) |
| Ruolo Città Metropolitane | Non essenziale (Corte Cost. n. 307/2009) | Deliberatamente non riservato un ruolo specifico (confermato dal TAR n. 2580/2019) |
| Fase transitoria | Art. 172 disciplina gestioni esistenti e poteri sostitutivi | Disciplina transitoria autonoma (art. 1, co. 2, lett. c); enti locali esercitano funzioni in via suppletiva |
3.4 Valutazione complessiva
La L.R. 15/2015 presenta due tratti distintivi rispetto al modello standard del d.lgs. 152/2006. Il primo è la bipolarità decisionale tra EIC e Consigli di Distretto che, pur dichiaratamente organizzativa, introduce un potenziale attrito tra programmazione regionale e istanze locali, soprattutto nella determinazione della forma di gestione e nell’approvazione dei piani distrettuali. Il secondo è la **centralizzazione regionale temperata**, che mantiene in capo all’EIC le funzioni di affidamento formale e convenzionamento ma delega ai distretti l’istruttoria tecnica e la proposta.
La giurisprudenza amministrativa ha finora validato l’impianto, con due caveat: (a) la suddivisione in distretti non deve tradursi in una frammentazione gestionale sostanziale (TAR n. 4617/2018); (b) le scelte di affidamento, anche se operate nel perimetro dell’art. 149-bis, devono essere assistite da istruttoria economico-finanziaria completa e motivazione rafforzata, non essendo il settore idrico sottratto ai principi di concorrenza (TAR n. 4241/2026)
È possibile oggi andare verso la piena attuazione del servizio idrico regionale con un percorso di concentrazione graduale delle attuali gestioni frammentate, che valorizzi le conoscenze e le competenze acquisite nel tempo. Occorrerebbe che la L.R. 15/2015 fosse rimodulata per disegnare l’assetto definitivo del servizio idrico integrato pubblico regionale e il processo di transizione necessario a giungere alla costituzione di un soggetto industriale in house di ambito, mediante forme di subentro o fusione societaria da attivare in applicazione del Codice dell’Ambiente.
4. Il caso ABC Napoli: dalla ripubblicizzazione alla trasformazione in S.p.A.
La Campania è una regione strategica per l’intera governance idrica del Mezzogiorno: ricca di sorgenti naturali che riforniscono anche la Puglia, si trova oggi al centro di un acceso dibattito politico.
Il 24 luglio 2026 la Giunta Manfredi ha approvato la delibera che trasforma ABC Napoli — l’azienda speciale che da tredici anni gestisce il ciclo idrico integrato del capoluogo — in una società per azioni benefit a capitale interamente pubblico, con la nuova denominazione «Acqua Bene Comune Napoli S.p.A. Società benefit» e affidamento in house fino al 2080. Come ha commentato la testata Vesuviolive.it,https://www.vesuviolive.it/ultime-notizie/denuncia/543508-ennesimo-capolavoro-di-manfredi-abc-napoli-diventa-una-spa-lacqua-non-e-piu-pubblica/ al netto delle rassicurazioni del Sindaco sulla proprietà pubblica la svolta apre di fatto la strada a una progressiva mercificazione di una risorsa che il referendum del giugno 2011 aveva inteso sottrarre alle logiche del profitto. Non è un dettaglio secondario che proprio Napoli, con l’allora sindaco Luigi de Magistris, fosse stata l’unica grande città italiana ad aver dato seguito coerente a quell’esito referendario, trasformando l’ex Arin S.p.A. in un’azienda di diritto pubblico senza scopo di lucro, ispirata al principio del bene comune elaborato dalla Commissione Rodotà — un modello studiato in tutta Europa, sul quale la delibera del 24 luglio incide in modo sostanziale.
La delibera di Giunta è però solo il primo passaggio istituzionale: la trasformazione dovrà ora essere esaminata e votata dal Consiglio comunale.
Alla trasformazione si oppongono i movimenti per l’acqua, il Forum Acqua Pubblica, il Coordinamento campano per l’acqua pubblica e figure storiche come padre Alex Zanotelli e il giurista Alberto Lucarelli, che da mesi protestano — anche con un corteo che il 24 luglio, giorno stesso dell’approvazione, ha attraversato la città dal Comune fino alla sede della Regione — e vi leggono un tradimento dell’esito referendario del 2011, oltre a un affievolimento della governance partecipativa rispetto al modello dell’azienda speciale. Restano da chiarire, in vista del passaggio in Consiglio comunale, i termini esatti delle garanzie statutarie sull’incedibilità delle quote e sull’effettivo peso del Comitato di partecipazione — i due nodi tecnici su cui si concentra, come vedremo, l’analisi giuridica che segue.
4.1 Azienda speciale vs S.p.A. a capitale interamente pubblico: natura giuridica e regime differenziale
La distinzione è reale e giuridicamente fondata. L’art. 114 d.lgs. 267/2000 configura l’azienda speciale come «ente strumentale dell’ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto»: è un ente pubblico, il cui Consiglio comunale ne approva gli atti fondamentali — piano-programma, budget, bilancio — ed esercita vigilanza e controllo (commi 6 e 8).
La S.p.A., anche se interamente partecipata dal Comune, è soggetto di diritto privato. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5444/2019, ha scolpito la differenza in termini netti: l’azienda speciale è, per l’art. 114 TUEL, un ente pubblico appartenente alla categoria degli «enti strumentali», mentre la società, pur a partecipazione pubblica, è soggetto privato — «forse più esattamente, un soggetto pubblico in forma privatistica».
La differenza non è nominale. L’azienda speciale è un’articolazione organizzativa dell’ente locale, in un rapporto che la giurisprudenza qualifica «assimilabile a quello tra ente e proprio organo»; la S.p.A., per contro, «costituisce un centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive autonomo e distinto dall’ente partecipante» (Cass. Civ., Sez. I, n. 32465/2025). Anche il controllo analogo, pur consentendo un’influenza dominante, «non incide sull’alterità soggettiva dell’ente societario nei confronti dell’amministrazione pubblica» (Cass. Civ., Sez. I, ord. n. 7646/2023).
Da questa diversa natura discendono tre conseguenze pratiche.
A) Fallibilità. La S.p.A., anche in house, è assoggettabile al fallimento: «la scelta del legislatore di perseguire l’interesse pubblico attraverso lo strumento privatistico comporta che le società assumano i rischi connessi alla loro insolvenza» (Cass. Civ., ord. n. 7646/2023). L’azienda speciale, in quanto ente pubblico, è invece sottratta al regime concorsuale. È probabilmente il più significativo svantaggio strutturale della forma societaria, e il timore dei comitati su questo punto non è infondato
B) Regime degli atti e del personale. L’azienda speciale adotta atti soggetti al regime pubblicistico; la S.p.A. opera secondo il diritto civile. I dipendenti dell’azienda speciale non sono peraltro pubblici dipendenti in senso stretto: il TAR Lazio n. 931/2011 ha chiarito che l’azienda speciale «si qualifica come ente pubblico economico e, in quanto tale, non rientra nella nozione di amministrazione pubblica di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001». La trasformazione in S.p.A. non determina quindi di per sé una modificazione della natura giuridica del rapporto di lavoro.
C) Autonomia gestionale. Nella S.p.A. il potere decisionale si concentra nel Consiglio di Amministrazione, con maggiore autonomia dal Consiglio comunale. L’art. 11 d.lgs. 175/2016 prevede che l’organo amministrativo sia, di norma, un amministratore unico, consentendo un CdA di tre o cinque membri solo con «delibera motivata con riguardo a specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa». L’azienda speciale è invece governata da un CdA, un presidente e un direttore, con atti fondamentali approvati dal Consiglio comunale (art. 114, commi 3 e 8, TUEL). La differenza in termini di controllo democratico è innegabile, anche se il Comune, come socio unico, mantiene poteri di nomina e revoca degli amministratori, di approvazione del bilancio e di indirizzo strategico.
4.2 La trasformazione ex art. 115 TUEL: procedura e criticità
L’art. 115 TUEL disciplina la trasformazione dell’azienda speciale in società di capitali. La norma prevede che i Comuni possano, «per atto unilaterale, trasformare le aziende speciali in società di capitali, di cui possono restare azionisti unici per un periodo comunque non superiore a due anni dalla trasformazione» (comma 1).
Quest’ultimo inciso merita attenzione: la norma del 2000 sembrava concepire la trasformazione come fase transitoria verso l’apertura ai privati. L’evoluzione normativa successiva — in particolare il d.lgs. 175/2016 (TUSP) — ha però superato questa impostazione, consentendo alle amministrazioni pubbliche di costituire e mantenere società in house a capitale interamente pubblico a tempo indeterminato (art. 4, comma 2, lett. a), purché ricorrano i requisiti del controllo analogo e dell’attività prevalente (art. 16).
Quanto alla possibilità di alienare quote in futuro, la tesi dei comitati per l’acqua pubblica è giuridicamente fondata: una S.p.A. ha un capitale rappresentato da azioni, per definizione cedibili. La delibera di Giunta del 24 luglio 2026 — che oggi esclude l’ingresso di privati e dovrà ancora essere confermata dal Consiglio comunale — non ha comunque efficacia irreversibile: una volta perfezionata la trasformazione, una successiva delibera potrebbe disporre diversamente. Lo statuto potrebbe prevedere clausole di incedibilità o prelazione, ma tali clausole non sono opponibili in uno scenario di crisi finanziaria del Comune, nel quale un commissario o un piano di riequilibrio potrebbero imporre la dismissione di partecipazioni. L’azienda speciale, non avendo quote né azioni, è strutturalmente non alienabile.
Va però rilevato che l’art. 16, comma 1, d.lgs. 175/2016 condiziona l’affidamento diretto alla società in house all’assenza di «partecipazione di capitali privati, ad eccezione di quella prescritta da norme di legge e che avvenga in forme che non comportino controllo o potere di veto». L’ingresso di un socio privato, anche minoritario, farebbe venir meno il presupposto dell’in house providing, imponendo una nuova gara per l’affidamento. Ciò non impedisce la vendita di quote, ma la rende economicamente meno appetibile per un acquirente privato, che si troverebbe socio di una società priva dell’affidamento diretto del servizio.
4.3 Lo scopo di lucro e la questione della società benefit
L’obiezione secondo cui la S.p.A. avrebbe «come obiettivo nativo lo scopo di lucro» merita un esame tecnico. Nel diritto societario italiano lo scopo di lucro non è un attributo inderogabile della S.p.A.: dottrina e giurisprudenza ammettono da tempo la società lucrativa che persegue anche finalità pubbliche. L’art. 4 d.lgs. 175/2016 consente alle amministrazioni di costituire società «esclusivamente per lo svolgimento» di attività di «produzione di un servizio di interesse generale», e per le società in house l’oggetto sociale esclusivo deve rientrare in queste attività (comma 4).
La Cassazione, con l’ordinanza n. 23296/2026, ha precisato che la tariffa del servizio idrico «configura il corrispettivo di una prestazione commerciale complessa» e che la gestione è ispirata a «criteri di efficienza, efficacia ed economicità», in coerenza con l’art. 141 d.lgs. 152/2006. Ciò che conta ai fini della qualificazione imprenditoriale non è il perseguimento di un utile da distribuire, ma il cosiddetto «lucro oggettivo», inteso come rispetto di un criterio di proporzionalità tra costi e ricavi.
La previsione di una qualificazione come «società benefit» — che i comitati giudicano di facciata — è in realtà uno strumento giuridico che modifica lo statuto societario (legge 208/2015, commi 376-384), imponendo agli amministratori di bilanciare l’interesse dei soci con l’interesse dei portatori di interesse e con finalità di beneficio comune. Non è un’etichetta: è un vincolo statutario azionabile. La sua efficacia dipende però dalla concretezza delle finalità dichiarate e dai meccanismi di enforcement, e su questo lo scetticismo dei comitati ha un fondamento non irragionevole.
4.4 La governance partecipativa e il rapporto con l’Ente Idrico Campano
Il profilo più delicato — e quello su cui le critiche dei movimenti appaiono più fondate nel merito — riguarda la tenuta della governance partecipativa. L’azienda speciale, per il suo status di ente pubblico strumentale, consente forme di controllo e partecipazione più dirette: il Consiglio comunale approva gli atti fondamentali (art. 114, comma 8, TUEL) e può indirizzare l’attività in modo più penetrante di quanto non possa fare l’assemblea dei soci di una S.p.A.
Occorre però collocare la questione nel quadro della L.R. 15/2015. Come emerso al § 3, la competenza ad affidare il servizio idrico integrato spetta all’Ente Idrico Campano (art. 8 L.R. 15/2015), non al singolo Comune. La delibera di affidamento del SII deve provenire dall’EIC, e il gestore deve essere conforme al modello di governance d’ambito. ABC Napoli, tuttora azienda speciale comunale in attesa che la delibera di trasformazione del 24 luglio 2026 sia confermata dal Consiglio comunale, opera — a rigore — in un quadro normativo che prevede l’affidamento su scala d’ambito: la trasformazione in S.p.A. non incide di per sé su questo nodo, che resta aperto a prescindere dalla forma giuridica del gestore.
Il Consiglio di Stato n. 849/2018 ha riconosciuto che, «nelle more dell’individuazione del gestore unico da parte dell’Ente di Governo d’Ambito, i Comuni conservano la competenza a proseguire le gestioni preesistenti». È tuttavia una fase transitoria: la piena attuazione della governance d’ambito richiederà che il gestore del SII per il distretto napoletano sia individuato dall’EIC e operi in regime di convenzione conforme al modello ARERA.
Sulla proroga trentennale, il prof. Azzariti ha sostenuto che essa «non solo è legittima ma va fatta». L’art. 151, comma 2, lett. b, d.lgs. 152/2006 consente convenzioni di durata «non superiore comunque a trenta anni»: la durata trentennale è il massimo consentito, non un diritto, e richiede un Piano d’Ambito che giustifichi l’estensione temporale con investimenti proporzionati. La decisione spetta all’EIC, non al Comune unilateralmente.
4.5 Valutazione complessiva
Profili di legittimità L’operazione è consentita dall’art. 115 TUEL ed è compatibile con il d.lgs. 175/2016, che ammette la costituzione di società in house per la gestione di servizi di interesse generale. Non viola di per sé l’esito referendario, che ha rimosso l’obbligo di privatizzazione ma non ha imposto l’uso esclusivo di enti pubblici.
Criticità sostanziali
– Alienabilità: la S.p.A. ha un capitale azionario, per sua natura cedibile. L’argomento dei comitati — basterebbe un voto in Consiglio Comunale per vendere una quota di minoranza — è esatto sul piano della fattibilità giuridica, e inoltre l’ingresso di un socio privato farebbe venir meno il requisito dell’in house providing, con conseguenze sull’affidamento che rendono l’operazione complessa per l’acquirente. Lo «scudo giuridico» non è una garanzia assoluta, ma opera sul piano funzionale (perdita dell’affidamento diretto) più che su quello dominicale (inalienabilità delle azioni).
– Fallibilità: è il profilo più rilevante. L’azienda speciale non fallisce; la S.p.A. sì. In un contesto come quello napoletano, con criticità di performance segnalate anche altrove in Campania — il TAR n. 4241/2026 rileva che le perdite idriche percentuali rappresentano «il maggior indicatore della qualità del servizio» — non è una preoccupazione astratta.
– Governance partecipativa: il passaggio dall’azienda speciale alla S.p.A. riduce oggettivamente gli spazi di controllo diretto del Consiglio comunale e, indirettamente, della cittadinanza. Da organo che approva gli atti fondamentali (art. 114, comma 8, TUEL), il Consiglio comunale diventerebbe assemblea dei soci, con poteri più limitati e mediati dalle regole del codice civile.
In definitiva, la trasformazione è uno strumento giuridicamente lecito ma non neutro: sposta il baricentro della governance da un modello pubblicistico a uno privatistico, con vantaggi in termini di flessibilità gestionale e accesso al credito, ma con costi in termini di controllo democratico e di esposizione al rischio concorsuale. La scelta tra i due modelli — entrambi compatibili con il quadro normativo post-referendario — è eminentemente politica. Il diritto non impone né vieta la trasformazione: ne definisce i confini entro i quali la decisione compete agli organi rappresentativi.
Con la delibera del 24 luglio 2026 la Giunta ha già compiuto la scelta politica, esercitando una facoltà che l’ordinamento le riconosce; resta però un passaggio istituzionale decisivo, il voto del Consiglio comunale, nel quale le criticità appena illustrate — alienabilità futura delle quote, fallibilità, tenuta della governance partecipativa — potranno ancora essere oggetto di confronto, se non nella decisione di fondo almeno nelle garanzie statutarie che la accompagnano (clausole di incedibilità, poteri effettivi del Comitato di partecipazione, condizioni della qualificazione come società benefit).
5. La Grande Adduzione regionale e la partita GRIC: cronologia di una svolta
Parallelamente alla vicenda ABC, la Regione Campania gioca un’altra partita cruciale: quella della grande adduzione, cioè il sistema di macro-infrastrutture (grandi acquedotti, sorgenti, invasi e impianti di sollevamento) che capta l’acqua alla fonte e la trasporta all’ingrosso fino ai nodi di distribuzione dei singoli gestori cittadini.
5.1 Il sistema GAPIR: le infrastrutture strategiche DA RETTIFICARE
La Grande Adduzione Primaria di Interesse Regionale (GAPIR) si articola su alcune infrastrutture chiave:
– L’Acquedotto della Campania Occidentale (A.C.O.), gestito storicamente dal concessionario Acqua Campania S.p.A. (gruppo Nepta/Italgas), che serve la piana di Caserta, l’area metropolitana di Napoli e parte del comprensorio vesuviano.
– L’Acquedotto ex Casmez, gestito direttamente dalla Regione Campania (tramite la UOS Grandi reti adduttrici), per l’approvvigionamento strategico di diverse province.
– Il Nodo di Cassano Irpino (Avellino), uno dei cuori idrici della regione, da cui l’acqua di alta qualità viene immessa verso le reti interprovinciali.
– L’invaso di Campolattaro (Benevento), una delle più grandi dighe del Mezzogiorno, oggetto di potenziamento per incrementare l’autonomia idrica regionale a scopi potabili e irrigui, con il sostegno di fondi PNRR.
La tariffa di fornitura all’ingrosso applicata dal gestore grossista regionale è storicamente fissata attorno a 0,192 €/mc, soggetta ad aggiornamenti periodici regolati dall’EIC secondo il metodo tariffario ARERA.
5.2 Dalla gara mista al ritiro: la cronologia
- Fase De Luca (fino al 2025). Durante le legislature di Vincenzo De Luca, la Regione decide di far entrare un socio privato nella gestione della grande adduzione. Viene costituita la GRIC S.p.A. (Grandi Reti Idriche Campane), destinata a gestire le infrastrutture più importanti — l’A.C.O. e il nuovo invaso di Campolattaro. Il piano prevede che un partner privato entri nella società con il 49% delle quote (il 51% resta pubblico), gestendo per trent’anni una parte fondamentale del sistema idrico. A ottobre 2025 viene bandita la gara, per un valore complessivo di quasi 5 miliardi di euro,
- Il ricorso al TAR. La società Acqua Campania impugna il bando davanti al TAR, che sospende la procedura in attesa di decidere nel merit;.
- La svolta Fico (marzo 2026). Prima ancora che i giudici si pronuncino, arriva la svolta politica: il 6 marzo 2026 la nuova Giunta guidata da Roberto Fico — di orientamento nettamente diverso, favorevole a un’acqua totalmente pubblica — delibera in autotutela il **ritiro integrale della gara**. Fico motiva la scelta così: «Sono convinto che la gestione di una risorsa preziosa come l’acqua debba essere in mani pubbliche». De Luca replica sui social criticando «una visione ideologica» e sostenendo che servano comunque investitori privati per finanziare la manutenzione delle reti, chiedendo che la questione sia portata davanti al Consiglio di Stato;
- Il mandato per il 100% pubblico. Contestualmente al ritiro del bando, Fico dà mandato agli uffici regionali e alla Direzione Generale di elaborare una nuova proposta tecnica e finanziaria per costituire una società interamente a capitale pubblico per la gestione dei grandi acquedotti, fuori dalle logiche di mercato. La ricerca di esperti (luglio 2026): gestire la transizione tecnica e legale verso il nuovo assetto pubblico della GRIC, la Regione avvia — con decreto del 9 luglio 2026 — la ricerca di esperti esterni che affianchino l’ente nella mappatura della sostenibilità economica del nuovo piano.
l’intero comparto sta attraversando una fase di forte scontro legale e politico che i comitati locali e i movimenti per l’acqua pubblica denunciano come un rischio di “privatizzazione di fatto”.
5.3 Le criticità aperte
Intanto la situazione idrica di Napoli Nord e di Caserta è incandescente.
La Presidenza della Regione ha scelto, nel frattempo, la linea del non intervento sui processi di privatizzazione già in atto nei distretti idrici di Napoli Nord, Caserta e Benevento, portati avanti dall’Ente Idrico Campano con l’assenso di Fico — un elemento di tensione rispetto alla linea pubblicista annunciata sulla grande adduzione.
Perché i servizi idrici possano essere gestiti con la massima efficienza, occorre che la gestione unica d’ambito comprenda tutti i segmenti — dalla captazione alla restituzione delle acque depurate — evitando che frazionamenti territoriali e funzionali separino i servizi più redditizi (grande adduzione, aree a forte concentrazione demografica) da quelli strutturalmente in perdita (distribuzione, reti fognarie e depurazione nelle aree interne a bassa densità). La gestione dell’acqua deve restare fuori dalle logiche di profitto e dal mercato azionario: la difesa dell’esito referendario e del diritto universale all’acqua è una responsabilità che riguarda cittadini e movimenti, non solo le istituzioni.
6. I numeri della crisi idrica campana
Secondo gli ultimi dati Istat ripresi dalla stampa locale, la media delle perdite idriche regionali è in linea con il dato nazionale, ma nasconde forti divari interni. Nelle province di Caserta e Salerno si registrano picchi drammatici, con dispersioni che raggiungono il 61% dell’acqua immessa in rete. Al contrario, la spesa media delle famiglie campane per la bolletta dell’acqua (328 € all’anno, per un consumo stimato di 182 mc) resta tra le più basse d’Italia — un fattore che limita la capacità dei gestori di autofinanziare la manutenzione straordinaria senza fondi pubblici.
La Corte dei Conti ha evidenziato forti squilibri economici legati alla gestione di vecchi enti d’ambito e società partecipate (come GORI). In parallelo, l’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale ha dovuto innalzare al massimo il livello di severità idrica per le province di Avellino e Benevento, a causa del calo drastico della portata delle storiche sorgenti di Cassano Irpino.
6.1 L’Ente Idrico Campano: un bilancio tra pro e contro
Il compito di regolare, pianificare e controllare i soggetti gestori operativi (GORI, ABC Napoli, Sistemi Idrici e altri) spetta all’EIC, che non gestisce direttamente i rubinetti o le riparazioni sul territorio ma esercita funzioni di indirizzo e vigilanza. La valutazione sulla sua efficienza non può ridursi a un giudizio netto.
Indicatori positivi:
– Capacità di attrazione fondi PNRR: l’EIC ha ottenuto oltre 145 milioni di euro (che superano i 350 milioni considerando grandi progetti come l’invaso di Campolattaro) per la digitalizzazione delle reti e la riduzione delle perdite.
– Strumenti di pianificazione: ha approvato il Piano d’Ambito Regionale, che stima un fabbisogno di interventi per circa 11,6 miliardi di euro fino al 2051, per colmare i divari storici tra le diverse aree della regione.
– Digitalizzazione e distrettualizzazione: i progetti approvati (come i 50 milioni assegnati per l’area GORI) si sono collocati ai vertici delle graduatorie del Mezzogiorno per lo stop allo spreco e il monitoraggio da remoto.
Criticità:
– Stato delle infrastrutture: le perdite fisiche lungo le tubazioni rimangono storicamente elevate in molte aree, e serviranno tempi lunghi prima che i cantieri PNRR producano benefici tangibili.
– Frammentazione territoriale: nei distretti Sannita e Irpino, il passaggio dai vecchi consorzi ai gestori unici integrati ha subito forti rallentamenti burocratici e politici, mentre restano ampie differenze tra le aree metropolitane costiere (meglio digitalizzate e infrastrutturale) e l’entroterra, specie per la copertura di fognatura e depurazione.
In sintesi, l’EIC appare efficiente nella programmazione politico-economica e nel recupero dei fondi europei, ma l’efficienza operativa percepita dai cittadini sconta decenni di mancati investimenti e richiede il completamento di opere strutturali tuttora in corso.
6.2 L’andamento delle tariffe per gestore
| Gestore / Distretto | Andamento e Tendenza delle Tariffe | Impatto e Note per l’Utente |
| GORI (Vesuviano, Sarnese) | 📈 Stabili / Invariate L’EIC ha mantenuto stabili le tariffe di partenza, confermando l’estensione dei valori precedenti. | Rimangono storicamente tra le più alte della regione, ma beneficiano di un piano di investimenti integrativo di 15 milioni. |
| ABC Napoli (Napoli Città) | 📈 Rimodulazione e leggeri aumenti Approvati progressivi adeguamenti tariffari conformi alle direttive ARERA. | Si basano sulla numerosità del nucleo familiare. Tariffe generalmente più basse rispetto alla provincia. |
| I.T.L. S.p.A. (Caserta e provincia) | ⚠️ Forte Stangata (+40%) L’EIC ha approvato un piano tariffario con aumenti drastici, scatenando diffide da associazioni come Federconsumatori. | Impatto pesante per 34 Comuni del casertano, legato anche alle trasformazioni societarie del gestore. |
| Distretto Irpino / Sannita (Avellino e Benevento) | ⚠️ Aumenti differiti (+20% in proiezione) Proposto un incremento del 20% sul biennio, con proiezioni di ulteriore crescita negli anni successivi. | Le proteste dei sindaci hanno spinto l’EIC a valutare fondi regionali integrativi per mitigare l’impatto sulle famiglie. |
| Area Salernitana (Ausino, Consac, Asis) | 📈 Adeguamenti programmatici Inseriti aumenti graduali e controllati per coprire i costi operativi e di manutenzione delle reti. | Gli incrementi sono legati in modo stringente alla certificazione degli investimenti idrici reali sul territorio. |
7. Conclusioni
La governance dell’acqua in Campania è oggi attraversata da tre tensioni che si intrecciano ma non coincidono: quella tra unicità regionale e autonomia distrettuale (L.R. 15/2015), quella tra forma pubblica e forma privatistica della gestione (il caso ABC), e quella tra volontà politica di ripubblicizzazione e persistenza di gestori privati storici (la partita GRIC). Il diritto offre gli strumenti per orientare la scelta, ma non la impone: la decisione ultima resta politica.
Ed è proprio sul piano politico che va indicata una direzione. La frammentazione gestionale che ancora oggi convive con l’unicità solo formale dell’ATO regionale non è un dato di natura, ma il residuo di una transizione mai completata. Il modello a doppio livello — EIC e Consigli di Distretto — ha retto alla prova della giurisprudenza, ma proprio la giurisprudenza ne segnala i limiti quando richiede, caso per caso, istruttorie economico-finanziarie rafforzate per giustificare le scelte di affidamento: un sintomo di un assetto ancora provvisorio, che rinvia di volta in volta a un disegno complessivo che manca.
È tempo che la L.R. 15/2015 venga aggiornata non per correggerne i dettagli applicativi, ma per fissare l’assetto definitivo del servizio idrico integrato pubblico regionale. Questo significa tracciare, con una norma e non con prassi amministrative caso per caso, il percorso di transizione che porti al superamento delle gestioni attualmente frammentate — GORI, ABC, I.T.L., i consorzi salernitani e sannita-irpini — verso un unico soggetto industriale in house di ambito, capace di operare su scala regionale con le garanzie proprie della gestione pubblica: sottrazione al rischio di fallimento, governance partecipativa piena, esclusione strutturale (non solo politica) dell’ingresso di capitali privati.
Il percorso non richiede l’azzeramento delle competenze e delle professionalità già maturate nei singoli gestori, ma il loro subentro o la loro fusione societaria in un soggetto unitario, secondo gli strumenti già previsti dal Codice dell’Ambiente. È la stessa logica, del resto, che la Giunta Fico ha applicato — sia pure sotto la pressione del contenzioso — alla partita della grande adduzione, ritirando la gara mista e puntando su una GRIC interamente pubblica: un precedente che va esteso, con coerenza, all’intero servizio idrico integrato regionale, e non lasciato isolato a un solo segmento della filiera.
Solo un disegno legislativo così definito può chiudere davvero la stagione delle gestioni provvisorie e degli affidamenti sub iudice, e dare finalmente attuazione piena — non solo simbolica — all’esito del referendum del 2011.